« Les réseaux institutionnels sont à la fois vigies, leviers et viviers de la démocratie au sein de l’espace francophone », affirmait avec enthousiasme il y a peu un rapport de la Direction Affaires politiques et gouvernance démocratique de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), ratifiant le tournant réticulaire1 dans l’institution multilatérale. Cette révolution était-elle pressentie par les pères fondateurs de l’organisation lorsqu’à Niamey, en mars 1970 lors de la Conférence intergouvernementale des États francophones, sur le terreau de la « culture de la fraternité »2, ils la fondent sur un objectif de solidarité et de coopération ? De l’instrument de coopération culturelle et technique à une organisation à vocation politique regroupant 84 États membres dont 54 de plein droit, 4 associés et 26 observateurs (Massart-Piérard, 1999 ; Calmy-Rey, 2010), se construit une évolution s’accompagnant dans les années 80, d’une ouverture à la participation d’acteurs publics et privés organisés en réseaux. Aux termes de la Charte de partenariat entre l’OIF et les réseaux institutionnels de la Francophonie, adoptée à Paris le 13 mars 2012, le réseau institutionnel s’entend de « toute organisation régulièrement créée par un acte de droit privé interne, qui intéresse par ses activités, un nombre suffisant d’institutions et d’organismes pour pouvoir valablement représenter l’espace francophone ». Il se veut un regroupement volontaire d’institutions et/ ou d’organismes francophones de compétences similaires agissant sans but lucratif qui apporte, par sa mobilisation et son expertise, une contribution aux politiques publiques internationales portées par l’OIF sur une base d’autonomie et d’indépendance. La doctrine institutionnelle en la matière précise que les réseaux institutionnels sont des « espaces de coopération professionnalisée, entre institutions de compétences similaires, privilégiant l’échange d’expériences et de savoir-faire, notamment par la concertation, la formation par les pairs et le développement de capacités et d’outils de travail comparatifs et mutualisés dans les domaines définis par les Déclarations de Bamako (2000) et de Saint-Boniface (2006), c’est-à-dire le maintien de la paix, de la consolidation de l’État de droit et la promotion des droits de l’Homme » (Organisation internationale de la Francophonie, sans date, p. 5).

Le mouvement réticulaire a fait l’objet d’une large canalisation institutionnelle puisque bien qu’il en existe un grand nombre bien avant, c’est en 1985 que l’OIF amorce la reconnaissance des réseaux, et depuis, 16 réseaux dits institutionnels existent, fédérant 600 institutions membres dans plus de 60 pays (Organisation internationale de la Francophonie, s.d.). Cette institutionnalisation qui limite la dilution du pouvoir dans des réseaux sans nombre, interroge quant à la caractérisation d’un phénomène pourtant plus ancien dans une communauté à la fois géographique, institutionnelle, culturelle et idéelle. De ce point de vue, l’identification des réseaux requiert de ne pas privilégier comme site d’observation la communauté institutionnelle mais d’aller bien au-delà, en tenant concomitamment la Francophonie et la francophonie (sur la distinction, voir Massart-Piérard, 1999). C’est à ce titre que ces deux dimensions seront adjointes et par la suite présentées sous la forme F/francophonie.

La présente contribution entend mettre à l’épreuve cette objectivation réticulaire francophone à l’aune de la policy network dans l’analyse des politiques publiques. Né dans les années 80 dans les pays anglo-saxons, ce concept analytique reprend en les synthétisant les propositions de l’approche pluraliste des acteurs décisionnelle incarnée notamment par Robert Dahl à travers son célèbre Who Governs (Dahl, 1961) et néocorporatiste avec Theodore Lowi (1969) et Guy Peters (1986), avant une synthèse élaborée de Hugh Heclo qui avance la notion de « réseau thématique » pour indiquer que l’espace de la décision publique n’est ni largement ouvert ni encadré par un « triangle de fer » (Lowi, 1969). Bien au contraire, il soutient qu’il s’agit d’un « réseau de communication de tous les acteurs intéressés par l’action politique dans un domaine, ce qui inclut les autorités gouvernementales, les législateurs, les hommes d’affaires, les représentants des groupes de pression et même les universitaires et les journalistes. Un tel réseau n’est évidemment pas un triangle de fer » (Heclo, 1978). Les chemins qu’emprunte le concept de réseau de politique publique sont se différenciés autour de trois grandes écoles : américaine (Heclo, 1978 ; Stone, 1989 ; Stone, 1989, Stone, Maxwell, 2005), britannique (Rhodes, 1988, 1990, 2008 ; Marsh, Rhodes, 1992 ; Wright, 1988 ou encore Richardson et Jordan, 1979), et allemande (Marin, Mayntz, 1991, Kenis, Schneider, 1991, Kenis, 1991, Schneider, Werle, 1991). Le concept sera fortement popularisé par l’école américaine. Malgré des variantes, tous s’accordent sur un plus petit commun dénominateur de ce sur quoi repose la Policy network : le polycentrisme d’un complexe d’acteurs ou d’organisations « reliées les unes aux autres par des dépendances de ressources, se distinguant d’autres groupes ou complexes par des ruptures dans la dépendance des ressources » (Benson, 1982, 148).

A priori, l’analyse en termes de réseaux de politiques publiques présente un apport essentiel qui est de rendre compte de la complexité des processus politiques, de la diversité actorielle et de la dispersion croissante des ressources – professionnelles, techniques ou expertes – et des capacités d’actions des protagonistes des politiques publiques (notamment internationales). Pour autant, sied-t-elle, au-delà de sa portée monstrative, à la découverte en F/francophonie ? Permet-elle d’approfondir l’investigation par un apport heuristique ou reste-t-on sur des considérations ordinairement descriptives ?

Le présent article envisage les conditions générales « d’augmentation des sciences », selon la formule épistémologique de Francis Bacon (1605, 1623) par l’analyse en termes de réseaux de politiques publiques de la connaissance des dynamiques réticulaires en F/francophonie autour de deux propositions sur son potentiel de « révélateur de sens » (Chauvin, 2005) : d’une part, la revanche factuelle (I), et d’autre part les heuristiques (II).

I. La revanche factuelle des réseaux en Francophonie

Assiste-t-on à la cristallisation d’une « F/francophonie des réseaux », dans la lignée métaphorique de Louis Albrechts et Seymour J. Mandelbaum (2005), qui avaient établi plus généralement que l’on est en présence d’une « société de réseaux » fondée sur une réalité excessivement célébrée (ils utilisent la formule « oversold »), et pensée comme une évolution intrinsèquement positive ? Le tournant réticulaire dans l’espace francophone peut être saisi au travers de deux considérations : d’une part ses deux naissances (1), d’autre part son potentiel de légitimation de l’institution francophone (2).

I.1. Le tournant réticulaire : deux naissances de la « F/francophonie des réseaux »

Il n’est pas excessif, pour qualifier la dynamique des réseaux dans l’espace francophone, de reprendre la boutade de Morgensztern, « le réseau est une auberge espagnole. La vision que chacun en a est déterminée par la place qu’il y tient » (Alistair Cole, 1999). C’est sans doute de cette manière qu’il convient d’envisager les schémas d’objectivation des réseaux. Loin d’une dilution des réseaux (Callon, 1986), nous considérons ici que la caractérisation du phénomène doit prendre en compte le polycentrisme et l’existence d’interactions non-hiérarchiques (Börzel, 1997), fondés sur la confiance et la régularité de contact d’acteurs ayant un intérêt commun situé dans l’espace francophone. Deux dimensions complémentaires peuvent alors être repérées dans l’apport de l’analyse des réseaux de politiques publiques tant au plan qualitatif que quantitatif dans l’identification des réseaux. Il s’agit d’une part de cerner la structure des relations sociales au cœur du réseau du point de vue de leur cohésion et de la représentation spatiale (schéma quantitatif). D’autre part, il s’agit de rendre compte au plan qualitatif, du contenu des dynamiques sociales au sein des réseaux. Dans les deux cas, l’analyse privilégie souvent le positionnement des acteurs de réseaux, entre l’espace public et l’espace privé, en tant qu’intermédiaires entre les groupes (notamment d’intérêts) et les institutions formelles (souvent l’État). De ce point de vue, l’usage de l’outil analytique des réseaux a été essentiellement dominé par une ambition taxinomique : elle a permis de recenser et de classer les réseaux dans une logique qui est celle d’une domestication réticulaire. Cette vision des réseaux dans l’espace francophone s’inscrit dans un processus d’institutionnalisation réticulaire. Deux moments, peut-être irréconciliables, sont repérables.

La première naissance des réseaux s’arrime à un fil tissé d’abord et avant tout lors de l’évolution complexe d’une idée à la fin du 19^e siècle, à son objectivation dans diverses formes institutionnelles. La plus ancienne des expressions en est l’Association des écrivains de langue française, fondée le 3 février 1926 autour d’un projet : promouvoir la littérature francophone par des événements et des prix, « révéler de nouveaux talents, et consacrer les écrivains majeurs qui, par la qualité de leur écriture et la force de leur engagement, font rayonner dans le monde entier les valeurs de la francophonie »3. Ce réseau repose aujourd’hui sur un réseau d’un millier d'écrivains de toutes origines. Les dynamiques de construction réticulaire s’affirmeront dans la seconde moitié du 20^e siècle avec les journalistes, regroupés en 1950 au sein de l’Union internationale des journalistes et de la presse de langue française (depuis octobre 2001, Union internationale de la Presse francophone) ; la Communauté des Radios publiques francophones, lancée avec Radio France, la Radio suisse romande, Radio canada et la Radio belge francophone en 1955 ; les ministres de l’éducation nationale des pays francophones en 1960 à travers une conférence, les universitaires en 1961 avec l’Association des universités partiellement ou entièrement de langue française (AUPELF) qui est par la suite devenue l’Agence université de la francophone (AUF), réseau de 677 établissements d’enseignement supérieur et de recherche répartis dans 81 pays. Les professionnels de la politique ne sont pas en reste puisque le mouvement s’étend aux parlementaires (qui lancent en 1967 au Luxembourg une association internationale, devenue l’Assemblée parlementaire de la Francophonie en 1997) et élus locaux (Association internationale des maires francophones créée en 1979 et formant un réseau de plus de 200 villes dans 49 pays).

Le foisonnement réticulaire est tout autant professionnel que catégoriel avec des acteurs privilégiés tels que les femmes (Conférence des femmes de la Francophonie ou Forum mondial des femmes francophones), les minorités, les jeunes, etc. Cette dernière catégorie sera d’ailleurs prise en charge à partir d’un instrument inédit, une plateforme internet de dialogue permettant, aux dires de la Secrétaire générale de l’OIF Michaëlle Jean, « de présenter des initiatives citoyennes et de proposer des projets qui renforcent le lien social » lors de son allocution d’ouverture des 5^e journées des réseaux institutionnels de la Francophonie le 31 mai 2016 à Paris4.

De manière formelle, l’Organisation internationale de la Francophonie fait le choix, dans un contexte marqué par la cristallisation du paradigme de la gouvernance mondiale, dans les années 80, de réunir des institutions ayant des compétences similaires en matière de paix, de sécurité et de gouvernance démocratique. C’est la deuxième naissance des réseaux. Les secteurs du droit et de la justice, des droits de l’homme, de la régulation, de la médiation et des élections sont ainsi ceux où l’institutionnalisation des réseaux est la plus aboutie. L’objectif est la construction « d’une coopération professionnalisée et de proximité, privilégiant l’échange d’expériences, de connaissances et le développement de solidarités entre pairs »5. Depuis 1985, seize réseaux ont vu le jour, sous des formes et schémas de structuration très variés et ayant un ancrage professionnel ou catégoriel.

L’ancrage corporatiste est présent dans plusieurs cas, qu’il se matérialise dans la forme associative ou de conférence. Le premier en est la Conférence internationale des barreaux de tradition juridique commune née en novembre 1985, et rassemblant 87 barreaux et associations de barreaux francophones pour la défense de l’indépendance des ordres et associations d’avocats. La plateforme sert essentiellement à l’échange d’informations et d’expériences entre barreaux et de soutien à l’organisation de sessions de formation commune, outre la conduite de missions d’observation en matière de protection des droits de la défense et de promotion des droits de l’homme. Sur des bases très proches, l’Association du notariat francophone, qui existe depuis le 17 mars 1992 avec un triple objectif, « développer les liens entre les notaires francophones et les divers notariats d’expression française, afin de faciliter la coopération transfrontalière, mettre en commun les moyens matériels et humains à travers la réalisation de projets d’intérêt commun et échanger les expériences, susciter la tenue, à intervalles réguliers, d’assises du notariat francophone »6. Suivront deux ans plus tard, les Institutions supérieures de contrôle des finances publiques ayant en commun l’usage du français, qui regroupent 33 institutions francophones autour du renforcement de capacités institutionnelles ; en 1997, les Cours constitutionnelles de 44 pays ayant en partage l’usage du français, en 1998, l’Association africaine des Hautes juridictions francophones composée de 23 membres, dont 20 juridictions suprêmes, représentant les ordres constitutionnel, administratif, judiciaire aussi bien que financier, ainsi que la Cour de Justice et la Cour des comptes de l’UEMOA, enfin la Cour commune de Justice et d’Arbitrage de l’OHADA. Ce réseau œuvre à l’intégration régionale et au renforcement de la sécurité juridique dans l’espace francophone africain, à la différence de l’Association des Hautes juridictions de cassation des pays ayant en partage l’usage du français, dont elle inspire la mise sur pied en mai 2001 et qui a une vocation mondiale. Ce réseau compte 47 membres, dont les juridictions suprêmes de l’ordre judiciaire de 45 pays. Suivront l’association des Ombudsmen et Médiateurs de la Francophonie (mai 1998), l’Association francophone des Commissions nationales de promotion et de protection des droits de l’homme (mai 2002), l’Union des Conseils économiques et sociaux et institutions similaires des États et gouvernements membres de la Francophonie (novembre 2004), le Réseau francophone des Régulateurs des médias (juillet 2007), l’Association francophone des Autorités de protection des données personnelles en septembre 2007, le Réseau francophone de diffusion du droit en décembre 2006, le Réseau international francophone de formation policière en septembre 2008, l’Association internationale des Procureurs et Poursuivants francophones en février 2009, le Réseau des compétences électorales francophones en août 2011 et enfin depuis novembre 2014, le Réseau francophone des conseils de la magistrature judiciaire. Ce dernier réseau ne regroupe pour l’heure qu’une poignée de pays.

L’emphase mise sur la structuration de réseaux dans le champ de la gouvernance s’inscrit dans un choix stratégique énoncé lors de la première édition des Journées des réseaux institutionnels de la Francophonie à Bucarest en Roumanie les 28 et 29 septembre 2006. Par principe, c’est la société civile francophone qui est le vivier des réseaux ainsi que l’indique Abdou Diouf lors d’une conférence de presse dans ces termes : « la Francophonie a besoin aussi de se reposer sur tous ces opérateurs et tous ses acteurs. Quand je dis les opérateurs, ils sont connus mais tous ses acteurs c'est aussi la société civile, c'est aussi vous les journalistes. Vous faites partie de la société civile. Mon premier acte quand je suis venu ici à Bucarest cela a été de clôturer le congrès de l'Union de la Presse francophone. Parmi les documents de travail que nous avons eus, il y avait le document que nous a donné la société civile de l'ensemble de la Francophonie »7. Cette évolution s’inscrit dans la construction de nouvelles formes de régulation dans le cadre d’un « ordre rénové » de l’espace international présentant pour l’OIF un défi nouveau. Il sera résumé en ces termes, le 20 mars 2010, par Abdou Diouf : l’organisation « a une partition originale à jouer dans la conception et la mise en œuvre de nouvelles régulations pour une gouvernance politique plus démocratique, pour une gouvernance économique plus équitable et pétrie d’éthique, pour une gouvernance culturelle véritablement assumée au service de l’égale dignité de toutes et de tous partout, au service de la paix » (Diouf, 2014). Pour autant, les réseaux sont essentiellement institutionnels avec une forte inclinaison corporatiste (voir les travaux de Lehmbruch (1979) et Schmitter (1974) sur les modèles de relations que cela induit).

Ce tournant réticulaire a eu pour intérêt de raviver la légitimité de l’organisation.

I.2. Une relégitimation institutionnelle par l’ouverture à la gouvernance par le bas de l’espace francophone

C’est face à l’ancrage politico-diplomatique vacillant d’une organisation faisant face à des doutes et incertitudes tenant notamment « la difficile gestation d’un ensemble cohérent » (Desouches, 1986, 106) que la relégitimation de la F/francophonie a été amorcée. La faible portée d’un discours esthétique (sur la beauté d’une « langue d’ouverture à l’universel » pour reprendre la formule d’Abdou Diouf) ou normatif (sur les valeurs de solidarité et de partage) est, soutenait Pouria Amirshahi, un fait : « l’organisation est aujourd’hui en panne de dessein. Elle n’a pas les moyens de déployer de stratégie dans les quatre domaines permettant de consolider la langue française : la science, la culture, l'économie et surtout l'éducation » (Amirshahi, 2014). L’idée d’une Francophonie déclinante, est soutenue en 2010 notamment par Charles Debbasch qui fait valoir que « la francophonie ne se porte pas bien […] Le recul du français dans la vie internationale est consternant. On ne recense actuellement que 200 millions de francophones dans le monde, dont 72 millions de “locuteurs partiels”. Le français est la 9^e langue de la planète, la 3^e sur la Toile : 5 % des pages internet sont rédigées en français, contre 45 % en anglais et 7 % en allemand. La langue française perd de l’influence partout, sauf sur le continent africain, qui compte à lui seul 96,2 millions de francophones. À la Commission européenne, selon l’OIF, la part des documents d’origine rédigés en français est passée de 40,4 % en 1997 à 28 % en 2003, et sans doute un quart aujourd’hui. La France, enfermée dans une vision trop hexagonale est souvent tentée de considérer le “glacis” francophone comme une charge plutôt que comme une chance. Les moyens de la francophonie ne sont pas à la hauteur des ambitions. Par exemple, les besoins pour la reconstruction d’Haïti se montent pour 2010 à un milliard d’euros. L’OIF, elle, n’a pu envoyer que 100 000 euros. Une langue forte doit être portée par une économie puissante. Le déclin de la francophonie n’est guère que le reflet du déclin économique de la France »8. À ceci s’ajoute une francophonie économique embryonnaire avec un potentiel économique « énorme et insuffisamment exploité » (Attali, 2014, 9).

Cette crise de légitimité ancienne a, dès les années 80, appelé l’attention des dirigeants de l’organisation. Outre les réformes auxquelles la Francophonie a été soumise dans le but de préciser et d’adapter sa raison d’être aux besoins des populations de ses États membres et de la société internationale, l’un des remèdes en a été de capter une énergie dans un esprit d’articulation à la gouvernance mondiale. Abdou Diouf souligne notamment que l’OIF « a su tisser un réseau sans pareil de solidarités de l'esprit, d'expériences partagées, associant, au-delà des États, les organisations non gouvernementales, les acteurs de la société civile, les intellectuels, les experts. Lieu de dialogue sans exclusive, elle a su enraciner les concertations entre ses États et gouvernements, pour mieux s'imposer comme une force de proposition, pour mieux exercer sa magistrature d'influence dans les instances internationales » (Diouf, 2008).

L’institutionnalisation des réseaux en F/francophonie s’inscrit dans une dynamique de relégitimation à partir de sources alternatives. Il s’agit, dira le Programme d’action, annexe à la Déclaration de Bamako de 2000, de privilégier une démarche de consolidation du travail en réseaux, de systématisation des échanges d’expériences et de concertation et de mise en relief de bonnes pratiques. Ce tournant s’accompagne d’un engagement de la Francophonie à « apporter, notamment à l’occasion de leurs congrès ou conférences générales thématiques, son concours, tant financier que scientifique, au fonctionnement et aux activités des Réseaux »9. La légitimation d’une gouvernance par le bas de la Francophonie est renforcée par une inflexion politique quant à la rigidité de l’institution. Comme le soutenait Nicolas Sarkozy le 20 mars 2010, Journée de la Francophonie, « la Francophonie, ce n’est pas une tradition, du genre ça fait bien, on se rencontre, on se congratule, on déborde d’affection et, à peine quittés, on s’oublie. Il faut savoir si c’est un rite ou une vraie volonté. Si c’est un réflexe qui s’émoussera avec le temps ou si c’est un choix politique. C’est un choix politique » (Manciaux, 2010). Dans un même temps, la dynamique des réseaux a déplacé les socles de légitimation puisqu’elle a donné lieu à « une transformation de la francophonie elle-même, en la libérant de ses vieilles attaches politiques, d’un côté, et de la mauvaise conscience néocoloniale, de l’autre » (Panaïté, 2014, 6). L’existence d’un réseau mondial de la Francophonie au XXI^e siècle (Legendre, 2008), décliné en une multitude de réseaux constitués en instruments de gouvernance de l’espace francophone par le bas.

Si, au plan factuel, l’analyse en termes de réseaux de politiques publiques rend possible l’identification d’un tournant au cœur de la F/francophonie, il reste que le potentiel heuristique de cet outil théorique doit être examiné.

II. Les failles heuristiques

L’outil théorique des réseaux de politiques publiques décrit plus qu’il n’explique les schémas de fragmentation réticulaire au cœur de la F/francophonie. Si la portée taxinomique et descriptive en est avérée avec l’identification d’un réseau mondial de la Francophonie décliné en une multitude de réseaux constitués en instruments de gouvernance par le bas de l’espace francophone, l’outil d’analyse présente des limites dans sa capacité à caractériser les réseaux, à penser le contenu des interactions endogènes ou avec la Francophonie tout comme le poids des intérêts dans la formation et l’institutionnalisation des réseaux.

II.1. De la difficulté à caractériser les réseaux en F/francophonie

C’est sans doute au cœur d’une indétermination de la notion même de réseau, généreuse, corvéable à merci et péchant par excès de malléabilité (Le Galès, 2001), qu’il convient d’en mesurer les limites. Elle promet d’aider à penser la complexité des processus politiques, mais peine à la faire. Les limites du modèle tiennent à deux variables principales, d’une part la configuration actorielle, et d’autre part le territoire pertinent des politiques publiques dans l’espace francophone.

En effet, alors qu’il s’adapte à la caractérisation de configurations instables, faiblement institutionnalisés autour d’acteurs inégalement dotés de ressources et à des échelles diversifiées, enchevêtrées, parfois concurrentes, l’outil des réseaux de politiques publiques semble peu opératoire pour saisir des dynamiques essentiellement formalisées et fortement encadrées à l’exemple des réseaux institutionnels de la Francophonie. Alors qu’au plan national, les réseaux sont le produit d’un État central polycentrique, voire un « État creux » (Le Galès, 1995), au niveau international, la volonté inédite de l’OIF de générer et d’administrer les réseaux dans une démarche intégrative et dirigiste témoigne d’un élément de différenciation spécifique.

En leur attribuant une fonction plurielle de vigies, de leviers et de viviers de la gouvernance démocratique dans les États francophones, l’attente est ainsi formulée par Michaëlle Jean : « Vous constituez des vigies parce que vos institutions nationales bénéficient d’une place de choix pour observer le contexte de vos États respectifs et sont souvent les premières interlocutrices, les premières instances à réagir en cas de discriminations ou de violations de leurs droits. Vous constituez des leviers ensuite, parce que composant un maillage institutionnel remarquable, vos réseaux représentent de vrais acteurs pour donner corps à la Francophonie des solutions que je défends. Vos actions se révèlent ainsi être des leviers, oui, incomparables en matière de coopération internationale. Vous constituez des viviers enfin, parce que seize réseaux institutionnels, ce sont, au total, 600 institutions membres dans plus de 60 pays de l’espace francophone, regroupant chacune de remarquables compétences et qualités au service de la promotion de la paix, de l’État de droit, de la gouvernance démocratique, et du respect des droits et des libertés ».

À travers ce triple schéma, l’OIF engage les réseaux institutionnels dans « la mise en œuvre des engagements et de la programmation francophones » tout en les confinant le plus souvent à des activités d’observation et d’évaluation des pratiques dans leurs secteurs respectifs (Cf. la Charte de partenariat entre l’OIF et les réseaux institutionnels de la Francophonie de 2012). En retour, ils ont à informer et associer la Francophonie aux activités rencontrant les objectifs de l’organisation, porter à la connaissance des instances francophones leurs travaux, observations et propositions sous toute forme appropriée ; participer à la sélection d’experts ainsi que la définition de leur contribution et participation aux activités thématiques de la Francophonie. La charte ajoute que « les réseaux peuvent apporter, à la demande de l’OIF, et dans leur domaine de compétence, leur concours aux études, expertises et/ou publications de l’Organisation. Les réseaux sont invités à contribuer aux initiatives de l’OIF en faveur de la promotion de l’usage du français et de son observation au sein des enceintes internationales. L’OIF et les réseaux institutionnels pourront associer en tant que de besoin les opérateurs directs et reconnus du Sommet et l’Assemblée parlementaire de la Francophonie (APF) à la mise en œuvre des activités ». Cette orientation réduit la fragmentation institutionnelle des partenariats, qui pourraient aller des réseaux d’enjeu (ou réseau thématique à la structure très instable et lâche) aux communautés de politiques publiques en passant par les réseaux intergouvernementaux, les réseaux de producteurs, et les réseaux professionnels selon la typologie de Roderick Rhodes et David Marsh (1992).

La dynamique réticulaire est à la fois sectorielle et transectorielle, animée par des acteurs infranationaux ou supranationaux « exerçant des fonctions d’intérêt commun, des réseaux d’experts, de média, d’universités, de chercheurs et de groupes professionnels, des réseaux économiques, d’enseignants, de journalistes, de peuples et de représentants des maires et des parlementaires » (Massart-Piérard, ‎2007). Si l’on s’appuie sur quelques critères tels que le nombre et la diversité des membres, le caractère sectoriel ou transsectoriel de l’action et le degré de stabilité, les réseaux institutionnels francophones oscillent entre les réseaux professionnels et les communautés de politiques publiques internationales, forme la plus structurée de réseaux marquée par des configurations stables avec des acteurs insérés dans des relations à la fois verticales et horizontales.

Ces formes sont privilégiées dans le cadre d’un référentiel de quête et de consolidation de la promotion de la paix, de la démocratie et des droits de l’homme qui, en soi, limite l’espace des réseaux. La montée en puissance récente des problématiques relatives à la jeunesse a permis un décloisonnement à la faveur notamment de la Conférence internationale des jeunes francophones10. Cet évènement a permis à des centaines de jeunes ayant un engagement citoyen au sein de leurs communautés de se réunir pour formuler les questions à inscrire sur l’agenda du Sommet des Chefs d’État. Lors du Sommet de Madagascar du 20 au 27 novembre 2016, pour la première fois, cette catégorie a eu accès aux espaces de prise de décision au sommet de l’institution francophone. En effet, 20 jeunes venant des neuf régions de la Francophonie ont eu l’occasion de siéger au Conseil permanent de la Francophonie, au Conseil ministériel ainsi qu’au Sommet des Chefs d’État où ils ont présenté la Déclaration des jeunes francophones. Ceci constitue une grande inflexion à la perspective fortement institutionnaliste dans la gouvernance des réseaux francophones.

Bien qu’ils soient envisagés comme des instruments d’intermédiation entre sphère étatique et société civile (Organisation internationale de la Francophonie, s.d., 5), la faible intrication du public et du privé est aussi un trait important de la dynamique réticulaire dans la mesure où une grande majorité des 16 réseaux institutionnels de la Francophonie sont essentiellement issus de la sphère publique et politique (à l’exception de la Conférence francophone des OING et le réseaux des associations professionnelles francophones notamment de professions libérales).

Lors des débats sur la formalisation de ces réseaux, Abdou Diouf évoquait pourtant l’idée d’une société civile francophone comme partenaire. Certes, le réseau institutionnel est, aux termes de la Charte de 2012, « toute organisation régulièrement créée par un acte de droit privé interne qui intéresse, par ses activités, un nombre suffisant d’institutions et d’organismes pour pouvoir valablement représenter l’espace francophone ». Les groupes d’intérêts, les associations et les citoyens organisés sont peu présents dans des réseaux qui regroupent majoritairement des acteurs institutionnels, politiques et des experts, tous entretenant des relations structurelles. Faiblement thématiques (au sens de Hugh Heclo, 1978), et donc peu diversifiés dans leur composition, les réseaux institutionnels dans l’espace francophone sont marqués par une grande horizontalité.

Loin de l’idée d’un ancrage multiscalaire entre high et hard politics, les territoires d’action publique essentiellement relativement homogènes y sont pour beaucoup. Les politiques publiques internationales, qu’il faut entendre comme « l’ensemble des programmes d’action revendiqués par des autorités publiques ayant pour objet de produire des effets dépassant le cadre d’un territoire stato-national » (Smith, Petiteville, 2006), ne sont pas très étendues dans l’espace francophone. Fortement transnationaux à l’échelle francophone (voir sur les détails Colonimos, 1995 ou Massard-Piérard, 2007), les réseaux institutionnels sont marqués par des flux de solidarité professionnelle. Françoise Massard-Piérard soutenait dans ce sens que « la Francophonie apparaît donc comme un ensemble d’acteurs de milieux différents poursuivant des objectifs différents, ayant des intérêts différents (puisqu’elle est plurifonctionnelle). Chacun d’entre eux gravite autour d’un enjeu spécifique mais tous sont conscients d’appartenir à un même espace polarisé par l’usage d’une langue partagée » (Massard-Piérard, 2007). C’est sans doute en raison d’une certaine fermeture institutionnelle qu’elle avait pressentie qu’elle suggérait de procéder à une analyse inter-organisationnelle endogène et exogène pour l’examen de la capacité du système institutionnel de la Francophonie à construire des liens de coopération et de concertation.

Les limites de l’analyse en termes de réseaux de politiques publiques ont aussi porté Patrick Le Galès à se demander si les réseaux de politiques, au regard de leur capacité heuristique, nous parlent mieux que la dynamique des anarchies organisées (Le Gales, 2001). On voit ici que la portée heuristique de cet outil d’analyse se révèle relativement limitée.

II.2. Des « régimes de spécialistes et de professionnels » fondateurs de réseaux élitaires ?

Alors que certains y avaient vu le nouveau paradigme pour penser l’architecture de la complexité (Kenis, Schneider 1991), la policy network analysis semble parfois renforcer la complexité. En effet, les réseaux institutionnalisés paraissent être des communautés cohésives liées par une identité forte (qu’elle soit professionnelle ou corporatiste) et finalement peu intégrées entre elles et donc cloisonnées au sein de la F/francophonie malgré les efforts de coordination déployés par l’institution. La transversalité est recherchée tous les deux ans, en prélude à la tenue des Sommets des Chefs d’État, notamment à travers l’organisation de Journées des réseaux institutionnels de la Francophonie où, « près de 150 participants [se retrouvent] afin de débattre de grands sujets de gouvernance démocratique »11. Ceci a une forte incidence politique puisqu’elle ne fonde pas des progrès en termes de gouvernance libérale de l’organisation multilatérale.

Les réseaux institutionnels, « outils de concertation, de formation par les pairs et de développement de capacités et d’instruments de travail comparatifs et mutualisés »12, en sont arrivés à se constituer en des machines oligarchiques et peu ouvertes à leur environnement. Leur niveau de clôture est important et proportionnel à leur degré de structuration autour de relations épisodiques, fluides et durables sans être nécessairement intenses. D’ailleurs, Roderick Rhodes et David Marsh jugent de tels réseaux peu propices à une appréhension sous le critère de la gouvernance démocratique, principalement parce qu’ils sont fermés. Par leur structure, les réseaux institutionnels de la Francophonie sont des réseaux majoritairement professionnels, peu pluralistes dans leur composition. La part congrue des institutions, acteurs, instruments et mécanismes informels et/ou non étatiques rend improbable la cristallisation d’une régulation alternative de l’espace francophone qui lie entre eux une diversité d’acteurs, de ressources, de niveaux et de légitimité, perpétuant l’impression d’une entrée par « le haut » sur l’espace francophone.

La faible place accordée au monde économique contribue aussi à homogénéiser l’espace réticulaire alors que l’on sait, sur la base du rapport Attali, que l’« espace géolinguistique économique de la francophonie va au-delà des frontières institutionnelles de la francophonie et recouvre les cinq continents. Il inclut les pays francophones non membres de l’OIF (Algérie) ; les pays où une proportion de la population parle le français (Israël) ; les pays dits ici “francophiles” qui ont un intérêt économique à apprendre le français (Nigeria). Il inclut les diasporas francophones, les réseaux d’anciens élèves de l’enseignement français. A cela s’ajoutent les 50 millions d’apprenants du français comme langue étrangère à travers le monde, ainsi qu’une élite de plusieurs milliers d’“influenceurs francophilophones” qui occupent des postes économiques, culturels et politiques stratégiques dans des pays non francophones. La francophilophonie regroupe donc les pays francophones, les pays francophiles et les francophones et francophiles du reste du monde » (Attali, 2014).

En outre, le degré de dépendance des réseaux institutionnels vis-à-vis de la Francophonie est remarquable : le réseau existe grâce à des ressources pratiques fournies par l’institution multilatérale. Quant aux ressources symboliques, la Francophonie recouvre une forte valeur qui procure un label de respectabilité au réseau de solidarité. L’identité commune liée au cœur de métier de ceux composant le réseau (avocature, magistrature, notariat, régulation des médias, etc.) n’est pas mobilisée en protestation, mais essentiellement en manifestation de loyauté institutionnelle. En retour, la Francophonie reconnait leur légitimité et les associe peu ou prou aux processus de construction de l’agenda francophone et à la mise en œuvre des politiques multilatérales dans les secteurs concernés pour matérialiser, selon la formule de Michaëlle Jean, Secrétaire général de l’OIF, « la Francophonie qui agit... la Francophonie des résultats... la Francophonie des solutions... à laquelle je suis particulièrement attachée »13.

Dans ces conditions, les membres des réseaux peuvent passer du statut d’agents à celui d’acteurs pertinents (sur la distinction, voir Gabas, 2003). Ce déplacement s’inscrit dans une stratégie courtière : les opérateurs de la Francophonie sont des courtiers des politiques multilatérales, dont il reste nécessaire de cerner les dynamiques propres de participation au cycle des politiques sans surdéterminer les logiques exogènes au détriment des ressorts endogènes. Ceci suppose une analyse dans le temps long qui ne se limite pas aux policy events – moments clés dans la vie du réseau – (Genieys, Hassenteufel, 2012), en privilégiant les processus collectifs de transformation des politiques multilatérales portées par la Francophonie. Ce programme de recherche peut retenir, ainsi que le proposent Patrick Hassenteufel et William Genieys, quatre dimensions : « des objectifs ou des orientations générales faisant référence à des valeurs partagées et donnant une cohérence d’ensemble à une politique publique ; une analyse des enjeux et de la situation conduisant à la formulation de problèmes et à un diagnostic servant de support à l’action ; des argumentaires et des raisonnements légitimant l’action ; des préconisations de mesures concrètes et d’instruments permettant l’opérationnalisation du programme » (Genieys, Hassenteufel, 2012). Une analyse plus fine des ressources des réseaux institutionnels francophones, tant les ressources cognitives (savoirs, savoir-faire et savoir-être dans le secteur considéré) que les ressources positionnelles et relationnelles (occupation de positions dans le réseau, capital social et reconnaissance sociale) est envisageable. À cela peuvent s’ajouter les ressources temporelles tenant à la présence durable tant dans le réseau que dans le secteur de politique multilatérale considéré à partir d’indicateurs tels que la durée au sein du réseau. Prolonger l’exploration réticulaire à travers ces quatre dimensions ouvre des perspectives de recherche intéressantes à la connaissance de la F/francophonie.

Au total, la force heuristique de la notion de réseaux de politiques publiques est sans doute dans la multiplicité de ses sens et de ses usages. C’est à ce titre qu’elle renseigne sur les dynamiques réticulaires au sein de la F/francophonie. L’innovation des réseaux institutionnels francophones, lieux de capitalisation et de valorisation des compétences analogues et des expériences (qui sera par la suite reprise ou réactivée dans d’autres organisations multilatérales), permet de questionner la dynamique de l’intermédiation. Les apports de la sociologie des élites dans ses aspects tant positionnels que sociographiques et ethnographiques, pourraient enrichir les apports de la policy network analysis.